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《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》

作者:  点击次数:4006  发布时间:2016-2-15
    为贯彻落实《中共中央、国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》(中发〔2015〕6号)和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015) 12号)精神,深入推进内蒙古大兴安岭重点国有林区改革工作,进一步增强国有林区生态功能和发展活力,制定本方案。
    一、总体要求
   (一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和考察内蒙古重要讲话精神,大力实施以生态建设为主的林业发展战略,以发挥林区生态功能、提供生态服务、维护生态安全和建设国家木材战略储备基地为导向,按照厘清中央与地方、政府与企业各方面关系的要求,推进政事企分开,健全森林资源监管体制,创新资源管护方式,完善政策支持体系,建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制,积极发展绿色生态产业,加快林区产业转型升级,促进林区森林资源稳定增长,推动林业发展模式由以木材生产为主转变为生态修复建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保 护森林提供生态服务为主,为建设我国北方重要生态安全屏障、打造祖国北疆亮丽风景线作出更大贡献。
   (二)基本原则。推进内蒙古大兴安岭重点国有林区改革,坚持一下原则:
   一一坚持生态为本、保护优先。尊重自然规律,加大统筹治理力度,确保内蒙古大兴安岭国家重点生态功能区的森林、湿地等自然生态系统得到有效保护,确保森林资源总量持续增加、森林资源质量持续提高、生态产品生产能力持续提升、生态功能持续增强,充分发挥其维护生态安全、淡水安全、物种安全、国土安全、气候安全等作用。
    一一注重民生改善、社会稳定。加大林区基础设施建设投入力度,弥补基础设施欠账,逐步改善林区生产生活条件,积极发展替代产业,优化产业结构,完善社会保障机制,拓宽职工转岗就业渠道,妥善安置转岗职工,确保转岗职工基本生活有保障、生活水平不降低,并得到逐步改善,维护民族团结和林区社会和谐稳定。
   一一实行政事企分开、各负其责。明晰森林资源所 有权、管理权、经营权和处置权,建立健全管理机构,形成当地政府、企业、事业等职责清晰、功能定位明确、人员精简高效的林区管理新体制,继续剥离森工企业社会管理职能和公共服务职能,实现政府、企业和社会各司其职、各负其责,确保国有资产不流失。
   一一强化统一规划、融合发展。破除林区条块分割管理模式,林区经济社会发展纳入当地经济社会发展总体规划和投资计划,推动林区社会融入地方、经济融入市场。
   一一坚持试点先行、循序推进。森林资源管护、造林、抚育、经营等可通过购买服务方式实现的,要先行试点、循序渐进,积累改革经验,再全面推广。
   (三)总体目标。到2020年,实现政企、政事、事企、管办分开,林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化,森林资源管护和监管机制更加完善,林区经济社会发展融入地方,生产生活条件得到明显改善,职工基本生活得到有效保障;全面停止天然林商业性采伐,增加森林面积和蓄积量,以2010年为基数,实现森林面积增加200万亩以上,森林蓄积量增长1. 2亿立方米以上,森林碳汇和应对气候变化能力有效增强,森林资 源质量和森林涵养水源功能等生态保障能力全面提升。
    二、主要任务
   (一)全面停止天然林商业性采伐,确保森林资源
    稳步恢复和增长。认真贯彻落实国家全面停止天然林商业性采伐政策,严格伐区设计审批管理、采伐作业监管、木材运输销售监管、森林抚育经营管理和违法违规采伐责任追究,确保天然林商业性采伐停得下、稳得住。围绕稳定增加森林资源总量、提高森林资源质量、优化森林资源结构、增强森林生态系统功能,科学编制长期森林经营方案,推动森林可持续经营管理,实现森林资源稳步恢复和增长。自治区林业行政主管部门要强化监管职能,研究建立停伐监管制度措施,加强林木采伐、运输、销售和木材经营加工管理。
    (二)建立精简高效的重点国有林管理机构。按照“人员只出不进、机构只减不增、社会和谐稳定”和精简高效的原则,撤销内蒙古大兴安岭林业管理局,重新组建内蒙古大兴安岭重点国有林管理局,为自治区人民政府直属单位。主要职责为:保护管理重点国有林区的森林、湿地、自然保护区和野生动植物资源;开展森林防火、林业有害生物防治、造林、森林抚育、森林管护、森林资源监测和林业科学研究;组织编制实施森林经营方案;指导林业产业发展;配合地方政府做好林区经济发展、基础设施和公共服务建设、防汛等方面的协调及维护社会稳定工作。重点国有林管理局下设若干个林业局,在原森工公司(林业局)林业管理机构的基础上组建。原森工公司(林业局)所属林场中规模较大、承担任务 较重的可以保留,其他的改为林业局派出机构。林业局及其派出机构的设置,可根据实际情况进行必要的整合调整。新组建的重点国有林管理机构,按照职能职责和工作任务,定职能、定编制、定岗位、定人员、定工资。重点国有林管理机构运转及林业生态建设经费,从中央财政给予的停伐补助经费、社会运行支出补助经费和天然林资源保护工程经费中支出,由自治区财政部门负责监管。
   (三)撤销森工集团。依照法定程序撤销内蒙古森工集团及其所属森工公司,原森工集团直属的浆纸、矿产、房地产、外贸、物业等国有企业、森工公司所属国有企业及其经营性资产全部移交属地管理。森工企业及其经营性资产实现属地管理后,要健全公司法人治理结构,完善国有资产管理体制,推动形成政企分开、企业自主经营的市场化运作机制。同时鼓励国有优强企业和社会资本等参与企业改革重组,支持企业做大做强做优。 企业开发利用森林、森林景观、湿地等资源,要与重点国有林管理机构明确收益分配方式。重点国有林管理机构所得收益要严格实行“收支两条线”管理,主要用于林业生态保护建设。 
   (四)继续剥离企业的社会管理职能。按照政事分开、事企分开的原则,进一步厘清原森工集团尚未剥离的社会管理和公共服务职能,森工企业承担的消防、环卫及“三供一业”等职能,按照成熟一个剥离一个的要求,全部移交属地政府或相关部门。在地方政府财力较强的地区,一步到位移交属地政府及相关部门;暂不具备条件的,先行在内部分开,暂由重点国有林管理机构代管,待条件成熟后移交。 
   (五)建立健全森林资源监管体制。内蒙古大兴安岭重点国有林区的森林资源归国家所有。自治区人民政府对森林资源保护管理、生态建设负总责。自治区林业行政主管部门代表自治区人民政府履行森林资源保护管理、生态保护建设等监管职责。重点国有林管理机构是森林资源保护管理、生态建设的责任主体。林区政府与重点国有林管理机构要密切配合,共同履行保护森林资源责任。建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林 经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度 和考核制度,建立国有森林资源离任审计制度和森林资源损害责任终身追究制度,建立以林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量、征占用林地定额、森林质量、森林防火、有害生物防治为主要指标的林区绩效管理和考核 机制,完善森林资源有偿使用制度和生态效益补偿机制。相关制度和考核量化指标等,由自治区林业行政主管部门牵头研究制定,报自治区党委、政府批准后实施。加快推进林业社会化服务体系建设。组织编制国有森林 资源资产负债表和森林经营方案。在北部原始林区开展 国家公园试点工作。
   (六)创新森林资源管护机制。根据森林分布特点,针对不同区域地段和生产季节,采用行之有效的管护模式,核定管护人员,实行远山设卡、近山巡护。鼓励社会公益组织和志愿者参与森林管护工作。加强高新技术设备、高技术手段及现代交通工具等装备的应用,强化森林资源管护,实现重点国有林区管护全覆盖。按照“因养林而养人”的原则,由重点国有林管理机构组建专业服务队伍,以开展承包林业生态建设工程为主要运营方式,做好森林资源管护工作。森林资源管护、抚育、经营、造林、防扑火等林业生态保护建设任务,凡能通过购买服务方式实现的,要面向专业服务队伍购买服务,逐步过渡到向社会购买服务。
    (七)妥善安置职工,确保职工基本生活有保障。按照“老人老办法、新人新制度”的原则,妥善安置现有职工和转岗人员,确保职工利益不因改革而受损。在职职工转入重点国有林管理机构的,直接进行身份转换,保留原有职级;从事造林、森林抚育、森林管护、森林防火、有害生物防治、木材采集运贮销等林业生产的职工,进入专业服务队伍。新参加工作人员进入重点国有林管理机构的,按照行政事业单位公开招聘工作人员有关规定办理。落实好国家对森林管护、人工造林、中幼龄林抚育和森林改造培育支持政策,创造就业机会。在保证企业依法为职工参加社会保险并缴纳相关费用的前提下,鼓励职工自主创业、灵活就业。做好绿色富民产业发展基础设施建设和职工技能培训,通过开发特色养 殖种植、林木种苗等,由职工个人经营,搭建就业平台。
   三、完善政策保障支持体系
    (一)强化政府保障功能。
林区政府承担林区经济社会发展责任,要将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划及投资计划,加大林区建设投入力度。自治区有关部门和呼伦贝尔市、兴安盟要统筹制定林区经济社会发展规划,编制林区重大基础设施建设规划,报自治区人民政府审批后实施。呼伦见尔市政府、兴安盟行政公署要切实履行林区的社会管理和公共服务职能,提高林区基本公共服务水平。要加强与重点国有林管理机构的配合,严格执行森林、湿地资源保护管理制度,做好森林防火、防汛等应急事件处置工作,依法 打击各类破坏森林、湿地资源行为。
    (二)落实财税支持政策。落实中央财政资金支持 政策,用好中央财政停止天然林商业性采伐补贴、社会运行支出补助、天然林资源保护工程补助等资金。落实中央财政森林保险支持政策,保证地方财政森林保险补贴投入,提高森林资源抵御自然灾害的能力。落实国家有关税费减免政策。企业剥离社会职能补助资金由自治区财政落实,呼伦贝尔市、兴安盟也要加大投入力度。
    (三)加强金融政策支持。严格审核原内蒙古森工集团债务,做好债务成因和种类的分析确认工作,按照平等协商和商业化原则进行分类化解。对于正常类金融贷款,到期后应当依法予以偿还。对于符合中央支持化解条件的金融债务,积极争取中央支持。自治区金融机构要积极开发适合国有林区特点的信贷产品,拓宽林业融资渠道,加大林业信贷投放力度,大力发展面向林区职工的小额贷款业务。完善林业信贷担保方式,落实林业贷款中央财政贴息政策。 
    (四)加强基础设施建设。呼伦见尔市政府、兴安盟行政公署及有关旗市政府,要充分利用国家现有投资渠道,加大林区基础设施建设力度,将国有林区电网、饮水安全、管护站点用房等基础设施建设纳入当地基础设施建设规划,将国有林区道路按属性纳入相关公路网规划,加快国有林区棚户区改造和电网改造升级,加强森林防火和有害生物防治能力建设,加强产业转型基础设施建设。自治区有关部门对国有林区基础设施建设要给予重点支持。
    (五)加快深山远山林区职工搬迁。制定深山远山林区职工搬迁规划和林场整合撤并搬迁方案,要充分考虑职工生产生活需求,尊重职工意愿,合理布局搬迁安置地点,除保留森林管护站用房和管护职工生活用房外, 原则上向林区集镇集中,鼓励向林区小城市、中心城市转移,也可采取棚户区就地改造等方式进行安置,改善林场职工居住条件。落实林场职工搬迁享受国家棚户区改造政策。落实中央对林区保障性安居工程配套基础设施和公共服务设施建设等支持政策。林场撤并搬迁安置区配套基础设施和公共服务设施建设等参照执行独立工矿区改造搬迁政策,属地政府相应加大补助力度。对符合条件的困难职工和居民,纳入公共租赁住房范围,解决其住房困难问题。拓宽搬迁筹资渠道,加大金融信贷等融资力度。切实落实棚户区改造住房税费减免优惠政 策。
    (六)积极推进林区发展多元经济。推动实施大兴安岭林区生态保护与经济转型规划,鼓励发展绿色、低碳、循环产业,促进林区多元经济发展,逐步实现林区社会融入地方,经济融入市场。合理保护和开发野生林产品资源,积极扶持食用菌栽培、特色种养殖业,大力发展中药材标准化种养殖和森林、湿地、冰雪旅游等绿色富民产业。积极发展林区商贸服务业,依托中心城市、小城市和重点镇,构建全方位、多层次、便捷高效的商贸物流体系。收缩木材经营加工产业,已改制的木材加工企业,要加快产业转型,调整产业结构,通过提供服务等多种方式,参与造林、森林抚育等林业生态建设。依法限制矿产资源勘查、开发,严禁发展可能对生态环 境和森林资源造成严重损害的产业。
    四、加强组织领导,全面落实改革任务
    (一)加强对改革的组织领导。自治区成立国有林区林场改革工作领导小组,全面负责重点国有林区改革工作,领导小组组长由自治区人民政府主要领导同志担任,副组长由自治区人民政府有关领导同志担任。领导小组下设办公室,承担领导小组的日常工作,办公室主任由自治区人民政府有关领导同志兼任。领导小组办公室下设机构编制核定、剥离办社会、企业划转3个工组。有关部门要明确责任,协同配合,按照本方案制定配套方案并抓好组织实施。自治区林业厅、内蒙古大兴安岭重点国有林管理局和呼伦见尔市政府、兴安盟行政公署要全程参与,负责具体推进落实工作。呼伦见尔市政府、兴安盟行政公署要做好社会管理和公共服务职能 及企业管理等工作。内蒙古大兴安岭重点国有林管理机构要承担好重点国有林区改革任务,切实做好改革的宣传动员工作,妥善解决改革中出现的矛盾和问题,确保森林资源不破坏、国有资产不流失、民生改善不受影响,维护林区和谐稳定。改革进展情况要定期向自治区领导小组汇报,改革过程中出现的重大问题要及时向自治区党委、政府报告。
    (二)推进改革的时间表、路线图。内蒙古大兴安岭重点国有林区改革从2015年10月1日起,在2-3 年内全部完成。第一步:《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》报自治区党委研究后,报国家国有林场和国有林区改革工作小组审批;第二步:总体方案批准后,由自治区国有林区林场改革工作领导小组提出机构编制方案并经自治区编委会审定后,组建内蒙古大兴安岭重点国有林管理局;第三步:新组建的内蒙古大兴安岭重点国有林管理局会同自治区国有林区林场改革工作领导小组办公室提出改革实施方案,经自治区国有林区改革工作领导小组审批后实施。
    (三)营造良好的舆论氛围。加强舆论宣传引导,充分利用广播电视、报刊、网络等多种途径,广泛宣传国有林区改革相关政策规定、典型经验和工作成效,及时回应社会关切,凝聚改革共识,努力营造支持改革的良好氛围。
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